Établi par compromis après la seconde guerre mondiale, le modèle social français reposait jusqu’alors essentiellement sur les cotisations payées par les employeurs et imputées sur les rémunérations des salariés et des indépendants. Récemment, nous nous sommes interrogés sur la pérennité de ce dispositif qui fait supporter à l’activité, les dépenses de solidarité. C’est la raison pour laquelle nous avons commencé à entreprendre un transfert du financement de nos grands risques sociaux du travail vers l’impôt. Ce mécanisme, décorrélé des cycles économiques, permet d’introduire davantage de stabilité dans le financement de notre modèle social et à ce titre, d’en garantir dans la durée l’existence. Avant cette évolution majeure, nombreux sont ceux qui s’étaient interrogés sur les limites de ce dispositif de financement. C’est ainsi qu’en 1993, la France s’est engagée dans une
lente mais soutenue politique de baisse de cotisations sociales. Les réflexions et l’action furent si denses qu’aucun des gouvernements depuis celui d’Edouard Balladur n’y a manqué, développant bien souvent plusieurs dispositifs pour un même gouvernement (l’historique de ces baisses successives est retranscrit dans le tableau en annexe).
Les dernières évolutions en date résultent de la création du crédit-impôt compétitivité-emploi (ci-après « CICE ») et de l’invention des Pactes de responsabilité de 2015 et 2016. Au global, l’ensemble des politiques de baisse des cotisations représente un investissement ou un manque à gagner pour l’ État (selon l’opinion des commentateurs) de 60 milliards d’euros.
Alors qu’elles n’ont parfois pas été comprises par nos concitoyens, elles ont également pu être mal défendues par leurs thuriféraires. Destinées prioritairement à soutenir l’emploi et la compétitivité, elles ont également et en raison de la conjoncture, permis de restaurer les marges des entreprises ou d’empêcher des destructions d’emplois.
Bien qu’elles aient été abondamment commentées, les auteurs se sont rarement mis d’accord sur leurs effets concrets, ce qui atteste de l’extrême difficulté de les évaluer. Pour autant, le Conseil d’Analyse Economique (ci-après « CAE ») s’y est risqué dans une note de janvier 2019 par laquelle il
conclut que les allègements de charges sont insuffisamment efficients au-delà d’1,6 Smic.
C’est cette hypothèse que nous avons voulu corroborer ou infirmer par le présent rapport.
Nous avons, pour conduire nos travaux, avisé le Ministre de l’Economie et des Finances de nos intentions puis dressé une liste des principaux auteurs et acteurs intéressés dont la quasi-totalité a bien voulu nous recevoir. Nous les en remercions.
Au terme de nos travaux et des auditions que nous avons conduites, nous confirmons les hypothèses premières du CAE relative à l’importance – sur l’emploi comme sur la compétitivité des entreprises – des baisses de cotisations sur les salaires inférieurs ou égaux à 1,6 Smic. Nous nous félicitons par ailleurs que ces baisses de cotisations fassent l’objet prochainement d’un allègement initial et non plus d’un crédit d’impôt en versement en N+1.
En revanche, nous estimons que la pertinence des exonérations de cotisations supérieures à 1,6 Smic – et a fortiori à 2,5 Smic – n’a pu, ni être infirmée, ni être confirmée. Il en résulte de fait que la lisibilité de ces mesures n’est pas établie. De même, nous estimons que l’hypothèse émise par le CAE en ce qu’il remet en cause l’incidence des baisses de cotisations supérieures à 1,6 Smic demeure valable.
Il n’en demeure pas moins que l’environnement économique des entreprises françaises est redevenu – lors de ces dernières années – très attractif. Les conséquences sont multiples sur les créations d’emplois (notamment en matière industrielle) ou les investissements étrangers.
Dans ces circonstances, il apparaît difficilement envisageable de mettre un terme aux exonérations visées sans poursuivre par des moyens plus performants les soutiens à l’emploi et à la compétitivité des entreprises établies en France.
En conséquence, nous avons souhaité présenter les propositions suivantes.
Il nous semble judicieux de revenir sur les exonérations de cotisations faisant l’objet du second Pacte de responsabilité relatif aux rémunérations comprises entre 2,5 et 3,5 Smic et éventuellement celles
comprises en 1,7 et 2,5 Smic.
Afin de poursuivre le soutien à l’emploi et l’activité, il est proposé de réaffecter le montant des économies réalisées à la suppression de l’impôt de production récemment jugé le plus nocif par le CAE, la contribution sociale de solidarité des sociétés, (ci-après « C3S ») qui agit comme « une taxe sur
les exportations » en raison du phénomène de taxation en cascade identifié.
Nous observons que les masses budgétaires dégagées sont quasi-équivalentes et considérons ainsi que le soutien public pourrait être autrement plus performant.
Nous souhaitons appuyer nos recommandations de plusieurs éléments susceptibles de les étayer.
De nombreux acteurs ont attiré notre attention sur l’illisibilité des dispositifs mis en oeuvre par les pouvoirs publics. Or, le transfert que nous proposons permet en premier lieu d’assurer l’intelligibilité de la politique publique de l’ État en faveur de la compétitivité et de l’emploi. En effet, il revient à ne pas donner d’une main, ce que l’Etat collecte de l’autre.
A cet intérêt primaire s’ajoute une réalité budgétaire. Trop souvent, les efforts consentis résultent dans l’arrêt ou la réduction de certains investissements. Or, il ne s’agit pas ici de gérer les flux mais d’agir sur la structure de coût en ne collectant plus un impôt et en s’exonérant de vérifier ou de réaliser le remboursement des cotisations perçues.